Концепция системы общественного контроля в сфере естественных монополий

Уважаемые руководители!

По итогам Петербургского международного экономического форума 21.06.2013г. Президентом РФ В.В. Путиным 05.07.2013г. утвержден соответствующий перечень поручений.

Согласно вышеуказанному перечню, Правительству РФ поручено совместно с представителями деловых кругов подготовить предложения о механизмах формирования и деятельности советов потребителей при Федеральной службе по тарифам, региональных энергетических комиссиях и субъектах естественных монополий, позволяющих в обязательном порядке учитывать мнение потребителей при принятии решений об установлении тарифов на товары и услуги естественных монополий.

В связи с этим подготовлена Концепция системы общественного контроля в сфере естественных монополий на региональном уровне.

Просим Вас рассмотреть указанную концепцию и высказать свои предложения и замечания. Информацию просим направлять на адрес эл.почты  tpp@volzhsky.ru.

Концепция системы общественного контроля в сфере
естественных монополий на региональном уровне

Объекты общественного контроля

Основным приоритетом общественного контроля на региональном уровне являются субъекты естественных монополий в сфере коммунального хозяйства, осуществляющие деятельность в следующих областях:

1)    теплоснабжение;

2)    водоснабжение и водоотведение;

3)    электроснабжение (распределительные электрические сети);

4)    газоснабжение (распределительные газовые сети);

5)    обращение с отходами.

Особенно актуальной является задача формирования системы общественного контроля в сфере жилищных услуг, не относящейся к естественным монополиям, но крайне чувствительной для населения.

На федеральном уровне должны быть созданы условия для осуществления общественного контроля в каждой из этих сфер, при этом не имеет смысла устанавливать ограничения (приоритеты), искусственно ограничивая общественный контроль в одних отраслях и стимулируя его в других отраслях. Также нецелесообразно устанавливать количественные критерии для организаций (минимальный размер выручки и пр.), подлежащих общественному контролю, — участники общественного контроля, исходя из имеющейся информации, самостоятельно определят их перечень и направления контроля.

Задачи общественного контроля

При формировании системы общественного контроля необходимо учитывать наличие системы государственного контроля, возможности представительной власти, органов местного самоуправления по обеспечению интересов населения. Система общественного контроля не должна подменять собой контролирующие органы.

Задачи общественного контроля заключается, прежде всего, в следующем:

1) обеспечении доступности всей необходимой информации о деятельности организаций жилищно-коммунального хозяйства, деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства максимально широкому кругу потребителей;

2) осуществлении экспертной поддержки органов государственной власти и местного самоуправления, регулирующих отношения в сфере жилищно-коммунального хозяйства;

3) оценке качества деятельности государственных органов, осуществляющих регулирование и контроль в сфере жилищно-коммунального хозяйства, контроле за соблюдением указанными органами требований законодательства и лучших практик.

Органы общественного контроля

Прообразом системы общественного контроля на региональном уровне служит Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации.

Целесообразно создание экспертных советов по вопросам развития жилищно-коммунального хозяйства при главе субъекта Российской Федерации либо при правительстве субъекта Российской Федерации. Поскольку вопросы регулирования и контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства относятся к компетенции различных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, создание экспертного совета при каком-либо отдельном органе исполнительной власти сузит сферу деятельности совета и ограничит возможности воздействия совета на деятельность соответствующих органов.

Состав советов должен включать в себя, прежде всего, представителей экспертных и общественных организаций, осуществляющих деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, включая общество защиты прав потребителей, бизнес-ассоциации, экспертные организации (в том числе, федерального уровня), саморегулируемые организации и общественные объединения в отдельных отраслях жилищно-коммунального хозяйства, профсоюзы. Важно участие в советах экспертов федерального уровня, обеспечивающих распространение в субъектах Российской Федерации лучших практик.

Во избежание риска того, что советы будут выполнять исключительно декоративные совещательные функции, необходимо формирование организаций общественного контроля, выполняющих, по-сути, функции аппаратов экспертных советов: анализ поступающих обращений, формирование повестки, выработка рекомендаций, проведение согласительных процедур и пр. Финансирование таких организаций может осуществляться, в том числе, субъектами естественных монополий.

Создание таких советов и организаций не требует внесения изменений в законодательство Российской Федерации и может осуществляться в рамках поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Координация деятельности региональных экспертных советов должна осуществляться рабочей группой Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации по развитию жилищно-коммунального хозяйства.

Система общественного контроля

Система общественного контроля должна охватывать широкий круг вопросов текущей деятельности и развития жилищно-коммунального хозяйства, в том числе:

1) открытость и полнота информации о деятельности организаций жилищно-коммунального хозяйства и регулирующих органов;

2) территориальное и инвестиционное планирование;

3) экспертиза инвестиционных проектов и тарифных заявок;

4) осуществление закупок субъектами естественных монополий;

5) открытость и добросовестная конкуренция конкурсов на привлечение частных операторов к управлению коммунальной инфраструктурой;

6) формирование системы контроля за качеством и надежностью предоставления услуг ресурсоснабжающими и управляющими организациями;

7) экспертная поддержка органов исполнительной власти и формирование законодательных инициатив.

Раскрытие информации

На федеральном уровне установлены в целом достаточные требования по раскрытию информации (при наличии необходимости, такие требования могут быть расширены путем внесения соответствующих изменений в акты Правительства Российской Федерации).

Основным вопросом является обеспечение удобства использования этой информации — формирование единых баз данных, информационных порталов и пр.

Территориальное и инвестиционное планирование

Основной объем неэффективности деятельности ресурсоснабжающих организаций связан с ошибками на стадии планирования развития коммунальной инфраструктуры и отбираемых технологических решений. По-сути, избыточные расходы формируются на стадии технического задания для проектирования объектов коммунальной инфраструктуры.

В связи с этим необходимо:

обеспечить участие экспертных советов в формировании планов территориального развития, схем теплоснабжения, схем водоснабжения и водоотведения и других документов стратегического планирования (обязанность по проведению общественных слушаний при принятии таких документов закреплена законодательно, в данном случае необходимо обеспечение реального участия в этой работе экспертных советов);

обеспечить открытость технических заданий для разработки производственных и инвестиционных программ организациями коммунального комплекса, а также технических заданий, выдаваемых этими организациями проектировщикам. Реализация этого пункта исключительно важна с учетом того, что потребители не имеют необходимой квалификации для внесения изменений в проектные решения, но при этом обладают квалификацией для обсуждения необходимости строительства объектов коммунальной инфраструктуры и основных технических параметров таких объектов. Для реализации этого пункта потребуется внесение изменений в акты Правительства Российской Федерации, регулирующие порядок разработки и согласования инвестиционных программ ресурсоснабжающих организаций.

Экспертиза инвестиционных и тарифных решений

При наличии сомнений в обоснованности инвестиционных проектов, целевых показателей деятельности организаций и расчета тарифов, экспертные советы должны иметь возможность инициировать проведение технической или экономической экспертизы соответствующих проектов и заявок. Также экспертные советы должны получить возможность участия в подготовке и принятии результатов экспертизы, проводимой по заказу органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

К компетенции экспертного совета также относятся вопросы контроля за реализацией инвестиционных программ.

Осуществление закупок

Исполнение субъектами естественных монополий и компаниями с государственным участием законодательства в области закупок не всегда обеспечивает решение основной задачи этих процедур — минимизацию стоимости закупаемых товаров, работ и услуг. Задача общественного контроля в этой сфере заключается в выявлении необоснованных расходов, завышенных цен и ограничений конкуренции с последующим обращением в надзорные органы.

Привлечение частных операторов

Учитывая высокий риск возникновения коррупционных отношений при приватизации (передаче в аренду, концессию) коммунальной инфраструктуры, задача общественного контроля заключается в повышении открытости и конкуренции при проведении конкурсов, контроле за обоснованностью требований и целевых показателей, устанавливаемых для частного оператора.

Контроль за качеством и надежностью услуг

Во многих сферах жилищно-коммунального хозяйства отсутствует система сбора информации о качестве и надежности услуг ресурсоснабжающих организаций. В большинстве случаев такая информация предоставляется самими регулируемыми организациями, что самым негативным образом сказывается на ее полноте и достоверности. Закрыта для потребителей информация о качестве и надежности услуг, поступающая в надзорные органы.

В этой сфере задачей общественного контроля является раскрытие всей доступной информации о качестве и надежности услуг организаций жилищно-коммунального хозяйства и совместная работа с органами исполнительной власти по созданию системы контроля качества услуг, минимально подверженной влиянию со стороны ресурсоснабжающих организаций.

Механизм реализации

Для реализации основных положений описанной системы общественного контроля не требуется внесения изменений в законодательство Российской Федерации.

Формирование экспертных советов в субъектах Российской Федерации целесообразно осуществлять на основе типовых регламентов, сформированных на федеральном уровне с учетом имеющегося опыта субъектов Российской Федерации. Такая же организационная поддержка может быть оказана и организациям, выполняющим функции аппаратов экспертных советов.

Реализация системы общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства не требует внесения изменений в законы Российской Федерации, помимо уже реализуемых законодательных инициатив (формирование ГИС ЖКХ, единого портала для раскрытия информации и пр.). При этом необходимо проработать вопрос о внесении изменений в нормативные правовые акты Российской Федерации в области разработки и утверждения инвестиционных программ, разработки схем теплоснабжения, схем водоснабжения и водоотведения и пр., правила регулирования тарифов, нормативных правовых актов в области контроля за надежностью и качеством предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Формирование сети общественного контроля

Во исполнение Указа Президента России от 7 мая 2012 года № 600
НП «ЖКХ Развитие» совместно с Рабочей группой по развитию жилищно-коммунального хозяйства Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации (далее — Рабочая группа) создается система общественного контроля во всех субъектах Российской Федерации. Указанная работа ведется при поддержке Государственной корпорации — Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и Общественной палаты Российской Федерации.

Для наиболее эффективной реализации данной задачи было создано некоммерческое партнерство «Национальный центр общественного контроля жилищно-коммунального хозяйства «ЖКХ Контроль», в задачи которого входит координация деятельности региональных центров общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства, которые в настоящее время созданы более чем в 70 субъектах Российской Федерации. В 50 с лишним субъектах Российской Федерации региональные центры уже приступили к активной работе. В задачи региональных центров входит оказание консультативной и правовой помощи гражданам, мониторинг правоприменительной практики законодательства на территории субъекта, разработка предложений по совершенствованию нормативной правовой базы, жилищное просвещение граждан и другие вопросы.

В созданных региональных центрах работают приемные и телефоны «горячих линий» по вопросам жилищно-коммунального хозяйства. Сотрудники региональных центров осуществляют выездные проверки по фактам поступивших обращений.

В рамках осуществления методической поддержки органам власти и некоммерческим организациям, работающим на территории субъектов Российской Федерации в сфере жилищного просвещения и защиты прав потребителей коммунальных услуг, НП «ЖКХ Развитие» и Рабочей группой были разработаны Методические рекомендации по созданию региональной системы общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

За первое полугодие в субъектах Российской Федерации и на федеральном уровне было проведено более 220 мероприятий — совещаний, семинаров, конференций, круглых столов, по вопросам общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства. За этот же период было проведено более 180 семинаров на тему «Карьера в ЖКХ», к участию в которых привлекались учащиеся технических ВУЗов и ССУЗов.

При участии Рабочей группы, НП «ЖКХ Развитие», НП «ЖКХ Контроль», а также региональных центров реализуются более 10 пилотных проектов, направленных на повышение качества государственного регулирования в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Региональными центрами выстраивается активная работа со средствами массовой информации, в рамках которой опубликовано более 1,5 тысяч информационных материалов в сети Интернет, 400 статей в печати и передач на радио, более 180 сюжетов на телевидении. Региональными центрами разрабатываются и распространяются методические материалы и брошюры среди населения.